"О совершенствовании механизмов государственной поддержки региональных и муниципальных СМИ"

С одним из основных докладов выступил член Совета, секретарь Союза журналистов России Леонид Никитинский. Публикуемые нами тезисы несколько отличаются от устного доклада на заседании, его и другие материалы по теме можно посмотреть на сайте СПЧ.

http://president-sovet.ru/presscenter/news/read/3064/

(тезисы)

Тезисы доклада Л. Никитинского для заседания СПЧ 14 марта 2016 года

по проблемам государственной поддержки региональных и муниципальных СМИ.

Выполняя поручение Президента РФ В.В. Путина по итогам его встречи с Советом по развитию гражданского общества и правам человека 1 октября 2015 года:

«совместно с представителями журналистского сообщества рассмотреть вопрос о поддержке региональных и муниципальных СМИ и представить соответствующие предложения», - Совет:

- запросил и обобщил информацию о господдержке из регионов,

- дополнил и конкретизировал ранее проведенные исследования,

- организовал 27-28 февраля 2016 года рабочую встречу с главами региональных издательских домов и телеканалов, руководителями департаментов из регионов РФ, журналистами и экспертами (список участников прилагается).

Собранные предложения мы представляем в общей и произвольной форме, в случае поддержки они потребуют проработки в качестве законодательных предложений.

1. Общая основа для предложений: СМИ в политической системе государства и в структуре гражданского общества.

Журналистское сообщество разделяет обеспокоенность излишними тратами из бюджетов субъектов федерации на так называемый «самопиар губернаторов». Вместе с тем мы не поддерживаем предложение ОНФ установить уголовную ответственность за «самопиар» - прежде всего из-за невозможности определить критерии, отделяющие его от информирования граждан о деятельности органов власти и от обсуждения в СМИ этой деятельности. Конкретизировать понятие «самопиар» для уголовного кодекса вряд ли возможно. На наш взгляд, проблема состоит не столько в «самопиаре», сколько в боязни журналистов выступать с критикой органов власти, выполняя те политические и общественно-значимые задачи, которые стоят перед журналистикой.

Не в меньшей степени, чем «самопиаром», главные редакторы, журналисты, издатели и ответственные госслужащие, сотрудничающие с ними в этой сфере, озабочены тем, что в том виде, в котором государственная поддержка оказывается сегодня, она приводит не к повышению качества журналистики, а к вытеснению содержательных материалов из СМИ. Произвольно и с короткой периодичностью распределяемая поддержка в сочетании с многочисленными законодательными угрозами, установленным для СМИ в последнее время, превращается в механизм покупки лояльности и выливается в вытеснение из СМИ актуальной повестки дежурными пресс-релизами. Исчезают целые жанры: расследований, очерка, качественной аналитики. Прерывается обратная связь с аудиторией: СМИ, по сути, возводят потемкинские деревни только для «заказчиков».

В проведенных нами исследованиях и непосредственно в ходе рабочей встречи приводились многочисленные примеры того, как господдержка распределяется между структурами, аффилированными с руководством и политическими элитами регионов. Но главная коррупционная опасность заключается не в этих прямых злоупотреблениях, а в том, что за деньги налогоплательщиков создается негодный к употреблению, бессмысленный и тем самым развращающий «контент».

Опасность этого положения становится особенно ясной в условиях экономического кризиса, когда у органов власти появляется необходимость убеждать граждан в правильности принятия непопулярных решений и обсуждать с ними такие меры. Оказывается, что сложившаяся система покупки лояльности СМИ уничтожила каналы коммуникации между обществом и властью и площадки для обсуждения серьезных социально-значимых проблем.

Это положение надо исправлять не репрессиями по отношению к губернаторам и чиновникам, а, напротив: стимулированием настоящей живой журналистики и одновременным ослаблением запретов и санкций, которые по отношению к СМИ за последние годы в изобилии установил законодатель.

Журналистику надо рассматривать как часть российской культуры и как важный элемент гражданского общества и политической системы страны. С такой точки зрения, рынки СМИ и рекламы не могут оставаться стихийными, а нуждаются в цивилизованном регулировании. Социально-значимые СМИ должны получить на государственном уровне экономические и иные преимущества: перед развлекательными изданиями и передачами, а также перед теми СМИ, которые только симулируют журналистику, а на самом деле лишь «осваивают» средства господдержки.

Журналистское сообщество не видит ни возможности, ни аргументов в пользу того, чтобы полностью отказаться от государственной поддержки СМИ, тем более в период экономического кризиса. Лишение такой поддержки привело бы сегодня к пожелтению СМИ и к расцвету так называемой заказухи. Вместе с тем журналисты считают, что если СМИ поддерживаются бюджетными деньгами, то они должны выполнять свой долг перед обществом: критически освещать, прежде всего, деятельность власти на местах, способствовать искоренению бюрократизма, показухи, а также других недостатков в деятельности органов власти.

2. Общий анализ существующей государственной поддержки СМИ в регионах.

Статистический анализ господдержки СМИ и экспертные мнения - как ключевых ее получателей, так и лиц, занятых ее распределением, - дают следующую картину.

Сумма господдержки складывается не только из средств, распределяемых между СМИ по системе государственных закупок и в виде целевых и нецелевых субсидий и грантов, но также в виде взносов в уставной капитал, расходов на сопровождение отдельных мероприятий и по иным, часто неподходящим, статьям региональных бюджетов. Эти расходы (даже без учета спонсорской поддержки со стороны коммерческих структур) явно превышают сумму в 36 млрд. рублей, на которую на встрече с ОНФ указал Президент. Однако точно определить ее невозможно: каждый из регионов изобретает свою собственную схему финансирования СМИ и ее видоизменяет. Суммы поддержки в расчете на одного жителя в соседних регионах, если верить предоставленным данным, могут при этом различаться на порядок.

(Подробный анализ, составленный на основании сведений, поступивших в ответ на запрос СПЧ из регионов, прилагается).

Журналисты и эксперты поддерживают предложения Министерства финансов РФ и «Открытого правительства» по введению более строгой отчетности по расходам на господдержку СМИ, что должно до какой-то степени прояснить картину расходов. Однако проблему улучшения качества журналистики такая отчетность не решит, не обеспечит она и большей ясности критериев при распределении средств поддержки.

Журналисты и эксперты из регионов обращают внимание на позитивный опыт Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям, которое в течение ряда лет по прозрачным правилам распределяет гранты государственной поддержки СМИ, ориентируясь на темы и четко сформулированные журналистские проекты. Однако средства, которыми оперирует агентство, явно недостаточны (порядка 300 млн. рублей на всю страну), а понимание картины региональных СМИ и их содержания с уровня федерального агентства не всегда возможно.

Внутри общей хаотической картины государственной поддержки СМИ в ходе наших обсуждений были выявлены и более частные проблемы и противоречия.

Так, перед всеми СМИ в равной мере стоит проблема «последней мили», то есть доставки продукта потребителю. Однако если для телевизионного сигнала эта проблема решается за счет государственного финансирования (исключая мелкие частные каналы), то доставка печатных изданий после 2004 года вообще не дотируется, как по общему правилу не дотируется и доставка интернет-трафика. Между тем без использования текстовых (печатных и электронных) СМИ трудно выстраивать содержательный разговор с гражданским обществом и налогоплательщиками. Тиражи печатных СМИ падают, в том числе из-за роста цен на услуги связи и падения их качества. Меры по поддержке структуры распространения печатных СМИ в розницу принимаются лишь в отдельных регионах, а розница чаще, наоборот, вытесняется с рынка.

Также и другие проблемы и противоречия, связанные с государственной поддержкой СМИ опосредованно, частично освещаются в записках, поданных участниками рабочей группы дополнительно (прилагаются).

3. Предложения журналистского сообщества и экспертов

(по результатам рабочего совещания 27 – 28 февраля 2016 года).

На рабочей встрече обсуждались различные предложения, вплоть до полного отказа от государственной поддержки СМИ, которая в том виде, в каком она оказывается сегодня, вредна. Однако с учетом аргументов, которые были изложены в разделе 1, большинство журналистов и экспертов согласны с необходимостью в настоящее время сохранить государственную поддержку СМИ. Такая поддержка может оказываться не только в денежной форме и не только со стороны государства, но и со стороны гражданского общества, частных лиц и коммерческих структур.

В рамках настоящих предложений участники рабочей встречи отказались от деления СМИ на государственные и частные, а предложили посмотреть на них с точки зрения того, выполняют или не выполняют эти СМИ общественно-значимые функции, присутствует ли в них содержательная журналистика.

По этому критерию для целей поддержки надо разделять не только СМИ в целом, но и отдельные материалы в различных СМИ. Для СМИ с государственным участием наличие в них содержательной журналистики тем более важно.

Журналистское сообщество видит необходимость в принятии мер поддержки СМИ:

1) на уровне отрасли в целом,

2) на уровне социально-значимых СМИ (и отдельных проектов в них),

3) на уровне инвестирования в «человеческий капитал» журналистики.

3.1. Меры поддержки на уровне медиаотрасли.

Предлагаемые в этом подразделе меры, в основном, выходят за пределы поручения Президента СПЧ - тем не менее, они обсуждаются в журналистском и издательском сообществе и обсуждались на совещании 27 – 28 февраля, поэтому здесь мы также приводим эти предложения (в общей форме и без проработки деталей).

По закону от 1 декабря 1995 года № 191-ФЗ «О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации» и по другим актам СМИ ранее предоставлялись льготы в сфере налогообложения, а также при использовании государственного имущества и средств связи по аналогии с бюджетными учреждениями и организациями в сфере культуры.

Это законодательство признано утратившим силу в 2004 году. Говоря сегодня о мерах по возрождению российской журналистики, сообщество считает возможным ставить вопрос о возвращении этих и предоставление других финансовых льгот, но лишь в части тех проектов СМИ, которые признаются общественно-значимыми.

Издатели со своей стороны ставят вопрос о возобновлении дотаций на поддержку доставки печатных изданий, а не только телевизионного и радиосигнала. Такие дотации, возможно, следует направлять непосредственно СМИ, в том числе на организацию ими собственных служб доставки.

Разговор о поддержке СМИ и журналистики нельзя вести и вне связи с более широким правовым режимом. Государственная Дума РФ за последние годы приняла не менее 20 законов и поправок, ограничивающих деятельность СМИ и предусматривающих для них ответственность, в том числе в виде штрафов, размер которых заведомо превышает их возможности. Запретительная политика сопровождается многочисленными случаями давления на СМИ, выкручивания рук владельцам СМИ и журналистам, увольнения главных редакторов за критику органов власти.

Все без исключения поправки, ущемляющие или ограничивающие права СМИ и журналистов, вносятся в законодательство без предварительных консультаций и без учета мнения журналистского сообщества. К мнению сообщества безразличны также суды и органы власти, принимающие решения в сфере СМИ. Сообщество настаивает на том, чтобы компетентное мнение представляющих его общественных организаций в этих случаях, по крайней мере, учитывалось.

Требует ревизии законодательство о рекламе, которое в настоящее время крайне противоречиво и разрозненно. Рынок рекламы, всегда ограниченный, а в условиях кризиса еще более сжавшийся, не должен быть стихийным, на нем могут и должны быть установлены правила, создающие преимущества для социально-значимых, а также для региональных СМИ. Предлагается, в частности, разработать закон о социальной рекламе, с помощью которой логично поддерживать социально-значимые СМИ.

При этом, по мнению участников рабочей встречи, необходимо ужесточить контроль за тем, чтобы материалы, подготовленные на средства господдержки, во всех случаях отмечались специальным уведомлением об этом.

(Некоторые предложения, касающиеся реорганизации общего рынка рекламы, а также ограничения государственного участия с СМИ, прилагаются)

В условиях экономического кризиса бессмысленно говорить о льготах, не указывая на источник их финансового покрытия. В этой связи журналисты и эксперты, рассматривая вопрос в широком контексте и с государственной точки зрения, указывают на раздутость штатов пресс-служб, которые создаются при всех органах государственного управления, прежде всего, на уровне регионов. Они призваны выполнять те же задачи, что и СМИ, но делают это крайне неэффективно, вытесняя (иногда и в административном порядке) живую журналистику с газетных полос и из телеэфира. Журналистское сообщество предлагает на государственном уровне обсудить вопрос о сокращении штатов пресс-служб, с тем чтобы освободившиеся средства направить на развитие и поддержку СМИ. Представляется, что с экономической точки зрения это могло бы дать гораздо больший эффект, чем введение уголовной ответственности за «самопиар губернаторов».

3.2. Меры поддержки на уровне социально-значимых СМИ.

В настоящее время в различных нормативных актах и в практике имеются указания (в том числе с целью распределения мер поддержки) на СМИ «рекламного и эротического характера». Между тем признак «эротического» или рекламного содержания не всегда характеризует СМИ в целом, а чаще те или иные материалы в различных СМИ.

С другой стороны, не только «эротические», но и иные развлекательные: публикации, проекты, тексты, передачи и СМИ в целом - не заслуживают поддержки из средств налогоплательщиков, тем более что они в большей мере, чем социально-значимые проекты, могут рассчитывать на рекламу.

С целью выделить в деятельности СМИ именно ту часть, которая заслуживает государственной поддержки, необходимо указать в законе более четкие критерии, позволяющие выделять социально-значимые СМИ или социально-значимый контент в СМИ. Однако такое определение в любом случае будет оставлять широкий просто для усмотрения правоприменителей, поэтому одновременно должны быть определены органы (предпочтительно - коллегиальные), трактующие это понятие применительно к различным СМИ и контенту в СМИ. Также должны быть обеспечены прозрачность и участие экспертов и представителей журналистской и иной общественности в принятии решений этими органами.

Подробно обсудив возможные конструкции таких органов на рабочем совещании, журналисты, издатели, руководители департаментов и эксперты пришли к выводу, что оптимальным решением было бы создание на региональном и на федеральном уровнях специальных фондов поддержки СМИ.

Безусловно необходимо унифицировать практику предоставления государственной поддержки СМИ, которая сейчас формируется из разных источников, аккумулируется на счетах и в руках разных юридических и физических лиц, распределяется по разным критериям и в разных формах непрозрачным, часто запутанным образом. Конструкция «фондов» представляется для этого оптимальной.

Идея фондов привлекает единообразием, внятностью и прозрачностью, которая может быть обеспечена созданием при фондах наблюдательных и экспертных советов. При этом получателями грантов должны быть как СМИ, так и журналисты (в том числе фрилансеры) или их коллективы, предлагающие социально-значимые проекты (которые могут быть реализованы, в том числе, и на базе различных СМИ).

Принципиально важно обеспечить участие в распределении финансовой поддержки журналистской и иной общественности, для чего при органах, принимающих решения, должны быть созданы советы и обновляемые по составу конкурсные комиссии, куда могут войти представители региональных союзов журналистов, органов власти и управления и общественности. Высказываются предложения включать в эти советы и комиссии в регионах представителей Союза журналистов России и других федеральных общественных организаций, а также распространить практику обмена представителями журналистского сообщества между регионами с целью исключить практикуемое ныне «кумовство».

В данном контексте термин «фонд» мы используем не в смысле правовой формы, которая требует дальнейшего обсуждения, а как модель механизма и принципов аккумулирования и распределения средств. По такой модели строится деятельность Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям по распределению грантов поддержки СМИ, хотя используемые здесь формы и не называются «фондом».

Вопрос о том, надо ли создавать специальную структуру «фондов поддержки СМИ» или их лучше образовать при существующих органах управления (или общественных органах) для участников совещания пока остался открытым. Однако очевидно, что за счет реорганизации чрезвычайно раздутых, различных для разных регионов и часто случайных управленческих структур, «курирующих» СМИ (департаментов, отделов администраций и т.д.) создание унифицированных образований по логике «фондов» могло бы не только не повлечь дополнительных финансовых затрат, но и привести к существенной экономии бюджетных средств.

В фондах могут аккумулироваться не только средства региональных бюджетов, но и целевые пожертвования частных лиц и коммерческих структур. Помимо распределения средств прямой поддержки, «фонды» могли бы предоставлять СМИ и иную поддержку, например, в форме более дешевых кредитов (субсидирования кредитных ставок) и в неимущественной, в том числе консультативной, форме. На фонды поддержки СМИ мог бы быть возложен и системный мониторинг контента СМИ с точки зрения содержания в нем журналистских тем и материалов.

Главным вопросом в случае одобрения настоящих предложения окажется даже не структура (типовой устав) фондов, а единые принципы и критерии распределения поддержки журналистских проектов. На федеральном законодательном уровне они могут быть прописаны в виде общих указаний на то, какие проекты (материалы) в СМИ могут, а какие не могут сопровождаться расходами из государственных бюджетов.

На рабочем совещании журналистов и экспертов высказывалось также предложение протестировать предлагаемую схему сначала в нескольких регионах, где она найдет поддержку у журналистского сообщества и администрации.

(Вариант правовой конструкции фондов поддержки СМИ прилагается).

3.3. Инвестиции в «человеческий капитал» журналистики.

Журналистское сообщество обеспокоено падением качественного уровня тех материалов, которые публикуются сегодня в региональных (и не только) СМИ. Факультеты журналистики, создаваемые в том числе при вузах неподходящего профиля, не обеспечивают должной подготовки журналистов, лучших из них часто сманивают более стабильной зарплатой пресс-службы и пиар-агентства. Попадая в редакции СМИ, молодые журналисты часто вынуждены заниматься только копипастом пресс-релизов, а экономические трудности СМИ не позволяют им приобретать опыт работы в более сложных, но и более содержательных жанрах.

Значительная часть молодых журналистов находит применение своим способностям на различных сайтах и в блогах в интернете. Однако в отсутствие на самодеятельных площадках редакционной работы и помощи со стороны более опытных журналистов, в интернете часто процветают, в том числе, деструктивная критика, истерический тон высказываний, распространение непроверенных материалов.

С этой точки зрения представляется необходимым расходовать часть средств государственной поддержки СМИ не только на крупные журналистике проекты, включая межрегиональные, но и на обучение, обмен опытом, журналистские командировки и на поддержку работы в сложных и трудоемких жанрах.

Журналистское сообщество готово, со свой стороны, предложить также программы, направленные на медиаобразование читателей и зрителей.

Эта деятельность по поддержке профессии и «инвестированию в человеческий капитал» журналистики также может быть возложена на фонды поддержки СМИ в случае одобрения наших предложений, изложенный в подразделе 3.2.

(Предложения по поддержке обучения и трудоемких жанров прилагаются)

По материалам сайта http://www.ruj.ru/